Rapporten analyserar behov av att förändra EU:s nuvarande jordbruksstöd samt hur EU:s framtida stödsystem lämpligen bör utformas. Fokus ligger på gårdsstödet, stöd till kollektiva nyttigheter, pelarstrukturen och system för riskhantering.

Gårdsstödet har mycket begränsade möjligheter att långsiktigt påverka jordbrukarnas inkomstnivå, vilket är det officiella huvudsyftet med stödet. Gårdsstödet kan dock i viss mån bidra till andra mål. I regioner med dåliga sysselsättningsmöjligheter utanför jordbruket kan gårdsstödet bidra till att öka sysselsättningen på landsbygden. I regio­ner med höga produktionskostnader och dessutom en liten andel jordbruksmark bidrar gårdsstödet till ett mer varierat landskap och större biodiversitet. Gårdsstödet kan i någon mån också sägas bidra till livsmedelssäkerhet. Med nuvarande utformning går emellertid en stor del av stödet till regioner där stödet varken är till långsiktig nytta för lantbrukarna eller för samhället i stort.

Det finns inga stora nackdelar med de tvärvillkor som för närvarande är kopplade till gårdsstödet, men nyttan med tvärvillkoren är begränsad. Systemet med tvärvillkor kan kanske ge viss legitimitet åt gårdsstödet och skötselkraven ger viss miljönytta för samhället. Det finns i nuläget ingen anledning att göra några genomgripande föränd­ringar.

På sikt bör gårdsstödet omvandlas till eller ersättas med stöd riktade mot jordbrukets tillhandahållande av kollektiva nyttigheter, i den mån det finns behov av EU-finansie­rade sådana stöd. Såväl de politiska förutsättningarna som förutsättningarna inom lantbruket talar för en gradvis förändring och minskning av gårdsstödet enligt föl­jande:

• En snar övergång till enhetlig stödnivå per hektar inom respektive region (regi­onmodellen)
• En sänkning av stödbeloppet per hektar i regioner med högt stöd per hektar
• I regioner med goda produktionsförutsättningar och goda inkomstmöjligheter utanför jordbruket bör gårdsstödet efterhand fasas ut helt, liksom kvarvarande produktionskopplade areal- och djurbidrag
  

Utifrån subsidiaritetsprincipen är de enskilda medlemsländerna som regel mest läm­pade för att utforma system för att stödja jordbrukets tillhandahållande av kollektiva nyttigheter, i form av miljötjänster och landskapsvärden. När stöden finansieras på nationell nivå kan gemensamma regler utformas för att undvika att stöden blir för­täckta produktionsstöd.

Gemensam finansiering av stöd till en kollektiv nyttighet kan vara befogat om det uppstår betydande effekter för medborgare i andra länder, relativt värdet för det en­skilda landets medborgare. Existensen av gränsöverskridande kollektiva nyttigheter gör det således befogat att ha en EU-gemensam politik på området. Gränsöverskri­dande kollektiva nyttigheter förekommer främst på miljöområdet, i form av biologisk mångfald och minskade utsläpp av växthusgaser. Ett generellt stödsystem i likhet med nuvarande gårdsstöd är inte det mest effektiva sättet att stödja jordbrukets tillhandahållande av kollektiva nyttigheter. Anledningen är att stöd till kollektiva nyttigheter måste vara differentierade och riktade för att bli kostnadseffektiva.

EU:s jordbrukspolitik är indelad i två pelare, där pelare 1 innehåller marknadsåtgärder och gårdsstödet medan pelare 2 innehåller miljö- och landsbygdsåtgärder. Införandet av gårdsstödet har lett till att gränsdragningen mellan de två pelarna i GJP i viss mån blivit oklar. Orsaken är att införandet av tvärvillkor inneburit att gårdsstödet i viss mån fungerar som ett slags miljöstöd.

På kort sikt kan det finnas fördelar med att sammanföra de jordbrukspolitiska åtgär­derna till en pelare. Flexibiliteten skulle kunna öka eftersom medfinansiering av gårdsstödet skulle kunna underlättas om det bara fanns en pelare. Omvänt skulle kra­vet på att alltid medfinansiera de åtgärder som nu finns i pelare 2 lättare kunna slopas. Dessa fördelar uppväger dock inte de nackdelar som en sammanslagning skulle med­föra. Som nämnts bör gårdsstödet fasas ut. Även om övergångsperioden för gårdsstö­det blir relativt sett lång är det mindre lämpligt att blanda temporära och permanenta stöd med varandra. Trovärdigheten i utfasningspolitiken skulle påverkas negativt av detta.

Långsiktig finns det emellertid ingen anledning att indela åtgärderna i två pelare, utan budgetmedel bör koncentreras till nuvarande andra pelaren efterhand som åtgärderna i pelare 1 fasas ut. Överföringen från första pelaren bör dock inte ske per automatik utan nyttan av åtgärderna bör prövas mot kostnaden. Den geografiska fördelningen behöver också prövas, då stödbehoven rimligen är störst i fattiga regioner. Dessutom bör alla åtgärder medfinansieras, för att undvika att den gemensamma budgeten ex­panderar

Endast åtgärder för vilka det finns ett europeiskt mervärde eller ett solidaritetsskäl bör på sikt ingå i den gemensamma jordbrukspolitiken. Analysen ger vid handen att miljöstöd och landbygdsstöd hör hemma i den gemensamma politiken, även om många sådana stöd bör finansieras på nationell nivå. Den samhällsnytta som lands­bygdsstöden kan åstadkomma skulle öka om stöden breddades från nuvarande ut­formning som främst fokuserar på jordbruket till att omfatta landsbygdens utveckling generellt. Åtgärder som ökar jordbrukssektorns konkurrenskraft generellt sett, såsom FoU och spridning av forskningsresultat, kan till en del betraktas som kollektiva nyttigheter på EU-nivå men har för närvarande en liten omfattning och bör därför öka.

Vad gäller riskhantering i jordbruket är detta i huvudsak en privat vara utan behov av statlig inblandning. Riskhanteringssy­stem kan emellertid ha stordriftsfördelar och det kan finnas informationsproblem som minskar effektiviteten i en marknadslösning. Vissa lösningar har i EU-länderna kommit till stånd med hjälp av offentliga subven­tioner och lagstiftning om obligatoriskt tecknande av försäkring. Vidare har länderna valt att hantera vissa risker genom tillfälliga utbetalningar från na­tionella kris- och katastroffonder. Det är dock inte säkert att dessa nationella ingrepp har ökat effekti­viteten i riskhanteringen. För att kompensera för konsekvenserna av händelser med omfattande effekter i flera länder finns EU:s veterinärfond och EU:s solidaritetsfond. Inget talar för att ytterligare åtgärder på EU-nivå skulle öka effektiviteten i riskhan­teringssystemet, då riskskillnaderna mellan jordbrukare, produktionsinriktningar, re­gioner och länder är betydande.